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El significado de la Constitución y las posibilidades de reforma

Escrito por: Mª Isabel Álvarez Vélez
Mayo - Junio 2012

La Constitución de 1978 se ha convertido ya en el segundo texto de más larga duración en nuestra historia contemporánea, sólo superada por la Constitución de 1876, vigente durante cuarenta y siete años. Sin embargo, la situación real de una y otra no es comparable. Durante la vigencia del texto actual España ha sido modelo de significativos cambios, en la que se han dado muestras de prudencia y audacia, a la vez.

El modelo de Constitución que surgió tras la Revolución francesa, sufrió a lo largo del siglo XIX dos tipos de agresiones. Por una parte, tras las invasiones napoleónicas se instauraron los principios del liberalismo doctrinario o moderado, basado fundamentalmente en la soberanía compartida entre el Parlamento y el Rey, que condujo a la fórmula de las cartas otorgadas por la Corona. Por otra, la izquierda hegeliana, socavó los ideales de los derechos fundamentales y las libertades públicas, para hablar de relaciones sociales “reales”, considerando las manifestaciones jurídicas formales como parte de la superestructura de la sociedad.

Debido a estas desvalorizaciones del concepto de Constitución se perdió el sentido que dio vida a los primeros textos constitucionales y hubo que esperar al fin de la Primera Guerra Mundial para encontrar un despunte del concepto de Constitución que se consolidó tras la Segunda Guerra Mundial. Tras esta última, se elaboraron en Europa nuevas Constituciones, impulsadas en el ánimo de buscar una garantía para la paz y el respeto a los derechos humanos, vulnerados durante la contienda.

La Constitución española de 1978, aunque es posterior, se encuadra en esta última línea de constitucionalismo renovado. El autor de la Constitución es la Nación española que “en uso de su soberanía”, decide elaborar un texto en virtud del cual “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. La Constitución establece el principio de limitación del poder, crea un sistema político parlamentario y reconoce y garantiza los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos que se concretan en libertades individuales frente al poder.

La elaboración de la Constitución de 1978 duró quince meses, entre agosto de 1976 y octubre de 1977, y en su redacción se emplearon más de cuatrocientas horas de debates parlamentarios. Pero estos datos poco aportan si no se hace referencia a la voluntad unánime de sus artífices de lograr un entendimiento que pusiera fin a un largo período de ruptura. Ciertamente el texto se caracteriza por el consenso político de los grupos parlamentarios, de modo que no se trata de la obra de un partido sino del conjunto de las fuerzas políticas. Esto ha dado lugar a que la Constitución no siga un único modelo, sino que ha adoptado diferentes tendencias, uniendo elementos de distintas ideologías y estableciendo principios políticos, si no originales, sí escogidos como medios para conseguir los fines propuestos.

Contenido de la Constitución

Enumerando de forma breve el contenido del texto, encontramos cinco aspectos en los que quisiera poner relevancia: una amplia tabla de derechos y libertades; la Monarquía parlamentaria, como forma de Gobierno; el Tribunal Constitucional; unas Cortes bicamerales; y un modelo autonómico de organización territorial.

Los derechos fundamentales son un elemento estructural del Estado de Derecho: sólo allí donde se reconocen y garantizan los derechos y las libertades fundamentales existe Estado de Derecho, y sólo allí donde esté establecido el Estado de Derecho puede hablarse de auténtica efectividad de los derechos fundamentales.

En lo que se refiere a la Monarquía, es el Título Preliminar, que recoge los principios político- constitucionales básicos del Estado que la propia Constitución crea, el que declara en el artículo 1.3 que “la forma política del Estado español es la Monarquía Parlamentaria”. Este punto no fue objeto de modificación alguna a lo largo del proceso constituyente, de tal forma que se incluyó en la redacción definitiva de la Constitución con el tenor literal del texto del Anteproyecto. Esta consolidación en las normas constitucionales de la Monarquía parlamentaria desembocó en una regulación precisa de las funciones del Rey, con el fin de establecer una “Monarquía parlamentaria racionalizada”. Así, la proclamación de la soberanía popular y, en general, la garantía de la participación ciudadana, de modo que se asegure la legitimación de los poderes estatales, exigen reducir a normas tasadas las funciones del monarca.

Especialmente innovador de nuestro actual modelo constitucional, además del Estado de las Autonomías al que nos referiremos más adelante, es la creación del Tribunal Constitucional. El modelo elegido por los constituyentes españoles sigue fundamentalmente, la  del constitucionalismo europeo, inspirado por Kelsen, a través de los influjos del Tribunal Constitucional alemán y del Tribunal de Garantías creado por el texto republicano de 1931. El Tribunal Constitucional se compone de doce miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con  idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. En relación a la composición del Tribunal Constitucional debemos realizar dos consideraciones.

En primer lugar, el número de miembros del Tribunal Constitucional, como ha señalado la generalidad de la doctrina, no parece adecuado, en tanto se pueden provocar situaciones que obliguen al Presidente a utilizar, con demasiada frecuencia, el voto de calidad. Por lo que hubiera sido preferible que el constituyente hubiera optado por establecer un número impar de miembros.

En segundo lugar, y en cuanto al origen de la elección de los Magistrados, se aprecia un indudable protagonismo del Congreso y del Senado frente a la minusvaloración del Poder Judicial. Esto puede suponer que se pueda reconocer al Tribunal Constitucional como un órgano excesivamente politizado, perdiendo así credibilidad en sus decisiones lo que supone una quiebra en el Estado de Derecho. Así, la defensa de la Constitución se realiza a través de la justicia constitucional, lo que implica que el poder del gobierno está limitado por normas constitucionales y que se ha creado un nuevo tipo de instituciones y procedimientos constitucionales en un intento de limitar y controlar con ellos el poder político.

Los dos últimos aspectos en los que quisiera detener mi reflexión son las Cortes Generales y el Estado de las Autonomías. Creo que son dos aspectos en los que sería conveniente, y quizá me atrevería a decir necesario, proceder a una reforma. Cumplidos más de treinta años de la vigencia de la Constitución no cabe duda que el pueblo español ha apostado por la democracia, por un sistema que ha supuesto la consolidación de la Monarquía y la implantación, no sin lagunas, de un reconocimiento y garantía de derechos y libertades. Sin embargo, el modelo adoptado de bicameralismo y la división territorial en Comunidades Autónomas adolece de algunos defectos que hora sería ya de resolver.

Las Cortes Generales

Son dos las características fundamentales del poder legislativo estatal, atribuido por la Constitución a las Cortes Generales: el bicameralismo y la representación. Las Cortes están compuestas por dos Cámaras, Congreso de los Diputados y Senado, de modo que la Constitución española se suma a la tendencia actual del constitucionalismo en la que se establece una segunda Cámara, frente a las dudas sobre su conveniencia y eficacia. En un primer momento, el papel del Senado tuvo su importancia, especialmente durante la elaboración de la Constitución. Como es bien sabido, el Senado cuenta, atendiendo a su procedencia, con dos tipos de senadores.

El grupo más numeroso, los Senadores provinciales, está formado por doscientos ocho Senadores de elección directa mediante un sistema mayoritario aplicado, como regla general, sobre circunscripciones plurinominales de base provincial. De este modo, en cada una de las provincias peninsulares se eligen directamente, con independencia de su población, cuatro Senadores. En las provincias insulares se eligen, por el mismo sistema mayoritario, tres Senadores en cada una de las islas mayores (Gran Canaria, Mallorca y Tenerife) y uno en las restantes (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma). Asimismo en las ciudades de Ceuta y Melilla se eligen, también directamente por los ciudadanos, dos Senadores en cada una de ellas.

En segundo lugar, los Senadores autonómicos, que ascienden a cincuenta y seis en la actual Legislatura, son designados por las Comunidades Autónomas, a razón de un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio, correspondiendo efectuar la designación, por el procedimiento establecido en su propia legislación, a la Asamblea Legislativa de cada Comunidad Autónoma.

El carácter territorial del Senado se manifiesta fundamentalmente en su composición, puesto que en las funciones que tiene encomendadas se desnaturaliza su sentido inicial.

Adecuar el Senado a una cámara territorial, similar a las que existen en otros Estados europeos, sólo se lograría dando por culminada la implantación del Estado de las Autonomías y considerando cerrado el Título VIII de la Constitución, convirtiendo al Senado en una Cámara de representación de las Comunidades y otorgándole a su vez competencias en este ámbito.

El Estado de las Autonomías

En mi opinión, el gran reto pendiente es adecuar el Estado de las Autonomías que se regula en el Título VIII de la Constitución. Muchas veces se ha señalado que la característica de este título es ser una manifestación del “consenso” entre las fuerzas políticas del que surgió una innovadora organización territorial, aunque el resultado, según opinión unánime de la doctrina, es un texto con lagunas, imprecisiones y ambigüedades, necesarias quizá desde la perspectiva política, pero fuente indudable de tensiones y conflictos a la hora de su interpretación jurídica. Bien es cierto, que esas imprecisiones y esas ambigüedades permitieron que la nueva construcción del Estado fuera aceptada con un amplio grado de generalidad y también es cierto que existía una urgencia en hacerlo con la finalidad de que se diera satisfacción a las ansias nacionalistas de determinadas zonas del Estado, evitando a su vez que éstas quedaran al margen del nuevo orden constitucional.

Así el Estado español es un Estado asentado sobre la Nación española, derecho originario, y el derecho a la autonomía es un derecho derivado de la Constitución y por tanto, subordinado a la soberanía nacional. En este mismo sentido, el reconocimiento constitucional, plasmado en los Estatutos de Autonomía, supone dotar a éstos de un carácter de norma subordinada al texto constitucional, y al margen de apreciaciones políticas, jurídicamente es indefendible otorgar a los Estatutos rango similar al de la Constitución.

Nuestro Estado de las Autonomías, no es en absoluto un modelo cerrado y está pendiente una labor integradora entre el Estado central y los órganos autonómicos, potenciando la participación de las Comunidades en asuntos de interés general. Se ha escrito mucho sobre la posibilidad de que la meta a la que se ha de llegar sea al establecimiento en España de un Estado federal, situación que sólo sería posible mediante la modificación del texto constitucional, pero nunca a través de una ruptura unilateral del modelo establecido.

Superada la etapa inicial de aprobación de los Estatutos se ha procedido, sobre la base de los Acuerdos Autonómicos suscritos el 28 de febrero de 1992, a las consiguientes reformas estatutarias según los procedimientos que los mismos Estatutos regulan. En todos los casos en que esas reformas se han llevado a cabo, se ha procedido a ampliar, dentro del ámbito de los artículos 148 y 149 de la Constitución, las competencias, teniendo en cuenta la idea previa de la que se partía, en virtud de la cual la autonomía se implanta de forma evolutiva y sobre la base de un modelo flexible. Las reformas estatutarias centraron la polémica a lo largo de la VIII Legislatura que comenzó en 2004. Especialmente polémica fue la reforma del Estatuto de Cataluña, pero el alcance de dicha reforma ha sido similar en las Comunidades que han modificado sus Estatutos de Autonomía, lo que ha sucedido en los casos valenciano, balear, andaluz, aragonés, castellano leonés y extremeño. También se ha aprobado una reforma de la Ley Orgánica de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. Los Estatutos de nueva elaboración incorporan señas de identidad propias y enumeración de derechos. La existencia de hechos diferenciales en las Comunidades Autónomas sólo nos aporta un dato de carácter sociológico que adquiere magnitud si se pretende convertir en diferenciación con relevancia jurídica, pues esto nos aparta de la consecución del principio de solidaridad.

La reforma de la Constitución

La previsión de la reforma del texto constitucional es una cláusula que desde los orígenes del constitucionalismo no ha dejado de configurar una parte básica de los textos constitucionales. La revisión o reforma puede ser analizada desde una óptica jurídica o desde una política. Ambos aspectos no siempre van unidos. Esto es, la posibilidad jurídica de revisar un texto constitucional es una previsión que no debe ser utilizada cuando las condiciones políticas no son las adecuadas. Las razones que justifican las modificaciones de un texto constitucional pueden ser varias: bien la necesidad de adaptación a la realidad sometida a continua evolución, bien el envejecimiento de la Constitución por el paso del tiempo o, en su caso, la existencia de lagunas que se detecten a lo largo de su aplicación práctica.

Transcurridos más de treinta años de la aprobación de la Constitución de 1978 numerosas voces se han alzado acerca de la necesidad de proceder a la reforma de la Constitución y especialmente ha sido unánime esa necesidad en el caso del Senado, y creo que habría que proceder a esclarecer el Estado de Autonómico.

También se ha planteado la necesidad de reformar el orden de sucesión a la Corona suprimiendo la presencia del varón sobre la mujer, como han hecho la mayor parte de las Monarquías de nuestro entorno, salvo Gran Bretaña. Ahora bien, como se trata de un precepto inserto en un título especialmente protegido por el procedimiento de reforma agravado, hay quienes lo consideran de casi imposible modificación. Así lo he creído yo durante algún tiempo. Pero este procedimiento agravado es parcialmente sorteable si se hace coincidir la primera aprobación parlamentaria de la reforma con la última sesión de una legislatura; el agravamiento entonces se reduce a la mayoría de aprobación exigida, que pasa de tres quintos a dos tercios, y la celebración obligatoria de un referendo nacional. Estos requisitos no son nada insalvables en un asunto como éste, en el que existe un consenso general de la opinión pública y de las fuerzas políticas.

Por su propia naturaleza normativa la Constitución es, en todo o en parte, modificable según las disposiciones que su propio articulado contiene, en el caso de que el pueblo español en uso de su soberanía decidiera acometer
esa reforma. La permanencia de las instituciones no está reñida con su reforma periódica. Al revés, para que una Constitución funcione conviene introducir en ella reformas que mejoren su eficacia, que incorporen nuevas tendencias, en fin, que se adapte a las nuevas necesidades. Existe siempre un cierto temor reverencial a modificar el texto constitucional, quizá entendiendo que eso supone un reconocimiento del fracaso de sus prescripciones. Y es al contrario: grave es equivocarse en realizar reformas precipitadas, pero más grave es aún no realizar las necesarias.©


Mª Isabel Álvarez Vélez

Profesora Propia Ordinaria de Derecho Constitucional.
Coordinadora del Área de Derecho Constitucional.
Facultad de Derecho (ICADE).
Universidad Pontífica Comillas de Madrid.

 

 

¿La Constitución de todos?

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Retos del modelo autonómico en la Constitución, el derecho a la educación, al trabajo y a la sanidad, iglesia y religión en las constituciones españolas, en definitiva, a propósito del bicentenario de la Constitución de 1812, llamada popularmente "La Pepa", Crítica hace un repaso a lo que supone y representa el texto constitucional.


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