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Retos del modelo autonómico de la Constitución de 1978

Escrito por: Clara Martínez García
Mayo - Junio 2012

Cuatro cláusulas definen esencialmente el modelo de Estado diseñado en nuestra Constitución y explicitadas en los artículos 1 y 2: España es un Estado Social, Democrático, de Derecho y, también, es un Estado Autonómico. Ninguna de estas cuatro cláusulas prevalece sobre las demás y, por tanto, tampoco la referida a la distribución territorial del poder, está subordinada o supraordenada a las demás.

El concreto alcance de la cláusula expresada en la entradilla de este artículo no resulta fácil de definir puesto que nuestro texto constitucional no responde exactamente a fórmulas descentralizadoras acogidas en países de nuestro entorno (Italia, Alemania, Bélgica) ni a un modelo cerrado y definido. Antes bien, como ha señalado la Doctrina constitucionalista y administrativista, nos encontramos ante un modelo deliberadamente inacabado en el texto y, por tanto, abierto desde su inicio a diversas concreciones políticas y administrativas. Como ha dicho el profesor Aragón Reyes, “en España, la actual forma territorial del Estado es el fruto de un largo y complejo proceso de construcción. El hecho de que ese proceso pueda continuar en el futuro, dadas las expectativas ahora generadas de reformas estatutarias e incluso de posibles reformas constitucionales, no impide constatar que hoy hemos alcanzado un determinado modelo, el Estado autonómico, capaz, eso sí, como consecuencia de las proyectadas reformas normativas, de perfeccionarse, deteriorarse o transformarse”.

Un modelo autonómico abierto y flexible

Efectivamente, siguiendo al Profesor Santamaría Pastor, el modelo de formación del sistema autonómico español se caracteriza por dos rasgos fundamentales. Uno, su carácter absolutamente abierto, en el sentido de que lo que el texto Constitucional recoge son posibles pautas para avanzar en un proceso que debe seguir siendo trazado. Y, en segundo lugar, el carácter flexible en la construcción de dicho proceso, puesto que la Constitución dejó sin definir, como decía antes de modo deliberado, varios aspectos (gracias a ello, el texto logró unos niveles de consenso político muy elevados en un tema capital para la consolidación de nuestra democracia).

En particular, la Constitución, en su Título VIII (“De la organización territorial del Estado”) comienza afirmando en el artículo 137 que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Contempla, pues, como novedad esencial la creación de las Comunidades Autónomas como escalón territorial dotado de autonomía, pero la efectiva creación de las mismas no aparece dibujada en el texto en algunos aspectos importantes. La redacción de este precepto en el texto constitucional no se compadece bien con la situación actual, como ha señalado el Consejo de Estado, pues Comunidades Autónomas y Entidades Locales no se sitúan en el mismo plano de autonomía.

En primer lugar, no se impone la distribución de todo el territorio nacional en Comunidades Autónomas. Antes bien, se pensaba en dicha fórmula como posible modo de organización política de aquellos territorios que históricamente habían pretendido alcanzar el autogobierno. El hecho, fue, sin embargo, que todo el territorio nacional se ha organizado en Comunidades Autónomas.

En segundo lugar, tampoco señala cuáles han de ser dichas Comunidades Autónomas, pues los preceptos dedicados a establecer los criterios que podían fundamentar el inicio del proceso de acceso a la autonomía eran lo suficientemente abiertos como para permitir diversas soluciones.

Aspectos esenciales de los Estatutos

En tercer lugar, tampoco establece la Constitución una organización institucional autonómica común a todas ellas, sino que prevé tan solo una esquemática referencia a esta cuestión en el artículo 152 y, además referida sólo a las Comunidades que han accedido a la autonomía por la vía del artículo 151. Así, se dice que aquella organización se basará en una Asamblea legislativa, un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros que también dirige el Consejo de Gobierno. No se contempla una organización judicial propia autonómica, sino que se señala que “un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma” (artículo 152.1, párrafo segundo). Estos esenciales aspectos organizativos, junto con los de naturaleza competencial, vendrán recogidos en el respectivo Estatuto de Autonomía, norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, cuya aprobación requiere ley orgánica de las Cortes Generales.

Reparto de competencias

En cuarto lugar, contempla procedimientos distintos para acceder a la autonomía política: a) el ordinario del artículo 143, para “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica”; b) el extraordinario del 151 cuando la iniciativa sea acordada además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica”; y c) el previsto en las Disposiciones Transitorias 2ª (territorios que hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonomía y cuenten con regímenes provisionales de autonomía al tiempo de aprobarse la Constitución) y 5ª (Ceuta y Melilla) y Disposición Adicional 1ª CE (territorios forales).

En quinto lugar, y en íntima relación con el anterior apartado, los niveles competenciales que podrían adquirir las Comunidades Autónomas venían condicionados, de inicio, por el procedimiento que se hubiera seguido para el acceso a la autonomía y por la diversa asunción de competencias que estas hicieran en sus respectivos Estatutos de Autonomía, todo ello en el marco del reparto competencial fijado en los artículos 148 y 149 de la Constitución. Así, mientras este último precepto señala respecto de qué materias es competente en exclusiva el Estado, el artículo 148, lejos de establecer una lista paralela para los recién creados entes autonómicos, lo que contempla es una suerte de disposición transitoria, pues se limita a afirmar que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las materias que señala a continuación y, transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149.

Un modelo inacabado

El desarrollo posterior realizado en diversas fases mediante las correspondientes y sucesivas reformas estatutarias ha permitido ir perfilando el modelo autonómico, no sin dificultad, como ha señalado Rebollo: “el cuadro competencial resultante era ciertamente complejo, tendencialmente inestable y propicio al conflicto competencial. Básicamente por la dificultad de identificar y “aislar” los títulos materiales (estatales o autonómicos) de los arts. 148 y 149 de la Constitución y los preceptos similares de los distintos Estatutos”: de 1979 a 1983, a partir de 1992 con las sucesivas reformas estatutarias y las reformas abordadas a partir de 2006, no exentas de polémica política llevada al propio Tribunal Constitucional por el alcance de los techos competenciales previstos.

Este ha jugado un papel crucial en la definición del modelo autonómico, sentando los siguientes pilares, destacados por Aragón Reyes:

a) Nuestro sistema se basa en la unidad del Estado y del ordenamiento jurídico, así como en la posición de superioridad del Estado sobre las Comunidades Autónomas.

b) Autonomía no es soberanía; antes bien, la autonomía solo tiene sentido dentro de una unidad superior, de modo que una y otra representan límites recíprocos a la vis expansiva de cada una de ellas.

c) La autonomía de las Comunidades Autónomas es política y no administrativa, como lo es la de las entidades locales.

d)La solidaridad y lealtad en el seno del Estado autonómico son exigencias no sólo políticas, sino también jurídicas.

Las indudables ventajas que ofrece un modelo inacabado o indefinido en algunos aspectos y presidido por el principio dispositivo llevan consigo o sacan a la luz inconvenientes y dificultades que se ponen de manifiesto en nuestro modelo autonómico actual, en el que se ha alcanzado un grado de descentralización muy elevado. Una primera cuestión a resolver es, cuál es el punto de llegada, si es que lo hay, en la cuestión competencial. Las reformas estatutarias llevadas a cabo en las sucesivas oleadas antes señaladas han logrado una igualación, o, al menos una equiparación, de los techos competenciales y una profundización en el concepto de autonomía. Quizá haya que plantearse, ahora, hasta dónde se quiere llegar con el proceso de descentralización.

Una segunda cuestión capital inseparablemente unida a la anterior es la definición del papel del Estado en el modelo autonómico presente y el que quede por construir. Las Comunidades Autónomas, especialmente han crecido en materia competencial y ello obliga a replantear el alcance del papel del Estado respecto de ellas, pues el crecimiento competencial de aquellas, puede llevar a pensar que ha supuesto una disminución correlativa de aquél. La cuestión, en mi opinión, no es, sin embargo, cuantitativa sino cualitativa, puesto que hablamos en todo caso del Estado como unidad: también las Comunidades Autónomas son Estado, como se desprende de nuestro texto constitucional. Y es precisamente en éste donde se pueden encontrar las claves que permitan la consolidación del modelo que tenemos.

Diversidad y unidad

Efectivamente, varios principios constitucionalmente reconocidos adquieren una vigencia extraordinaria en el estado actual del modelo de descentralización territorial. Son los principios de solidaridad, cooperación, coordinación y lealtad institucional. El primero de ellos, citado y desarrollado en los artículos 138 y 139 de la Constitución “exige un comportamiento leal y la aceptación del sistema de distribución territorial del poder, procurando su continuación”, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 135/1992, de 5 de octubre), es decir, va más allá de la dimensión socio económica a la que parece referirse en primera instancia la Constitución y ha sido vinculado a los deberes de auxilio recíproco, lealtad y cooperación. A ellos se refiere el artículo 4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común cuando impone a las Administración públicas los deberes de “respetar el ejercicio legítimo por las otras administraciones de sus competencias; ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados; facilitar la información que las otras administraciones precisen; prestar la cooperación y asistencia activas para el eficaz ejercicio de las competencias de las otras administraciones; colaborar y auxiliarse en la ejecución de los actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos autonómicos”.

La solución está, pues, prevista en el ordenamiento de modo explícito. Es ahora la legislación sectorial, como concreción de la voluntad política de cada ente público, la que debe vertebrarse alrededor de dichos principios para no perder la coherencia del sistema y posibilitar el equilibrio característico de nuestro modelo entre diversidad (autonomía) y unidad.©


Clara Martínez García

Departamento de Derecho Público. Facultad de Derecho. Universidad Pontífica Comillas.


 

 

¿La Constitución de todos?

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Retos del modelo autonómico en la Constitución, el derecho a la educación, al trabajo y a la sanidad, iglesia y religión en las constituciones españolas, en definitiva, a propósito del bicentenario de la Constitución de 1812, llamada popularmente "La Pepa", Crítica hace un repaso a lo que supone y representa el texto constitucional.


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